Europska unija

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) i Ugovor

Pravna osnova

Članci od 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)

Razlozi postojanja ZPP-a

Kad je Ugovorom iz Rima 1958. uspostavljeno zajedničko tržište, poljoprivredu u šest država članica osnivačica karakteriziralo je snažno sudjelovanje države. Kako bi se poljoprivredni proizvodi uključili u slobodno kretanje robe, a istovremeno zadržala mogućnost državne intervencije u poljoprivrednom sektoru, trebalo je ukinuti nacionalne mehanizme za intervenciju koji nisu bili u skladu sa zajedničkim tržištem i prenijeti ih na razinu Zajednice: to je bio osnovni razlog stvaranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP).

Osim toga, intervencija u poljoprivredi temeljila se na tada vrlo raširenom načelu specifičnosti sektora koji je vrlo ovisan o klimi i geografskom položaju te podložan sustavnoj neravnoteži između ponude i potražnje, zbog čega je prisutna i velika nestabilnost cijena i prihoda.

Potražnja za hranom nije fleksibilna, što znači da se ne mijenja u ovisnosti o promjenama cijena. Osim toga, trajanje proizvodnog ciklusa i fiksni proizvodni faktori čine ukupnu ponudu poljoprivrednih proizvoda vrlo nefleksibilnom. Zbog toga bogata ponuda utječe na pad cijena, dok u obrnutom slučaju, zbog slabe ponude cijene znatno rastu. Svi ti elementi rezultiraju stalnom nestabilnošću tržišta. U takvoj su situaciji tijela javne vlasti uvijek imala jasnu tendenciju regulirati poljoprivredna tržišta i pružati potporu za prihode proizvođača, što je preuzeto i u okviru ZPP-a.

Iako poljoprivreda danas predstavlja tek mali dio gospodarstva razvijenih zemalja, uključujući i države članice Europske unije, državne intervencije u zadnje su vrijeme ojačale zahvaljujući poljoprivrednoj i ruralnoj politici kojom su uvedene nove dimenzije potpore za tradicionalne primarne aktivnosti poput proizvodnje hrane, kao što su održivi razvoj, borba protiv klimatskih promjena, prostorno planiranje i uređenje krajobraza, raznolikost i vitalnost ruralnog gospodarstva ili proizvodnja energije i biomaterijala. Podrška za javna dobra, odnosno netržišne aspekte poljoprivrede koje tržište ne podupire, postala je tako ključni aspekt najnovije poljoprivredne i ruralne politike, uključujući i ZPP.

Ciljevi

Člankom 39. Ugovora o funkcioniranju Europske unije utvrđeni su specifični ciljevi ZPP-a:

 

  1. povećanje poljoprivredne produktivnosti zahvaljujući tehničkom napretku i jamčenje optimalne upotrebe čimbenika proizvodnje, posebno radne snage;
  2. jamčenje primjerenog životnog standarda stanovništvu koje se bavi poljoprivredom;
  3. stabilizacija tržišta;
  4. jamčenje sigurnosti redovne opskrbe;
  5. jamčenje razumne cijene za potrošače.

 

Riječ je o ciljevima koji su istovremeno gospodarski [članak 39. stavak 1. točke (a), (c) i (d)] i socijalni [članak 39. stavak 1. točke (b) i (e)] te čija je svrha zaštita interesa proizvođača i potrošača. U praksi su ciljevi ZPP-a ostali neizmijenjeni od Ugovora iz Rima jer su vrlo fleksibilno formulirani te mogu obuhvatiti brojne reforme provedene od 1980-ih godina. Potrebno je naglasiti da s obzirom na ustaljenu sudsku praksu postoji mogućnost da se svi ciljevi ZPP-a ne ostvare u isto vrijeme i u potpunosti. Stoga zakonodavac Unije ima velike mogućnosti izbora instrumenata i opsega reformi ovisno o razvoju tržišta i prioriteta koje su u danom trenutku utvrdile europske institucije.

Uz specifične ciljeve ZPP-a utvrđene člankom 39. UFEU-a uvedeni su i drugi ciljevi koji su navedeni u više odredbi Ugovora i koje je moguće primijeniti na sve politike i aktivnosti Unije. U tom kontekstu promicanje visoke razine zaposlenosti (članak 9.), zaštita okoliša u svrhu promicanja održivog razvoja (članak 11.), zaštita potrošača (članak 12.), stvaranje uvjeta za dobrobit životinja (članak 13.), zaštita javnog zdravlja (članak 168. stavak 1.) te ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija (članci 174. i 178.) u cijelosti postaju ciljevi ZPP-a. Zeleni plan za Europu i strategija „od polja do stola”, koje je Komisija najavila za proljeće 2020., potvrđuju sve veću međusektorsku prirodu poljoprivrednih i prehrambenih pitanja. S druge strane, u kontekstu otvaranja i globalizacije tržišta, člankom 207. utvrđuju se načela zajedničke trgovinske politike koja vrijede i za trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Naposljetku, načela politike tržišnog natjecanja ne primjenjuju se na proizvodnju poljoprivrednih proizvoda i trgovinu tim proizvodima zbog strukturnih posebnosti primarnog sektora (članak 42.). Međutim, ova je iznimka uvedena tek u posljednjoj reformi zajedničke organizacije tržišta iz 2013.

Postupak odlučivanja o poljoprivrednim pitanjima

Te je godine Ugovorom iz Lisabona (članak 42. prvi podstavak i članak 43. stavak 2.) suodlučivanje o ZPP-u priznato kao „redovni zakonodavni postupak” koji je zamijenio savjetodavni postupak, što je ojačalo ulogu Europskog parlamenta kao stvarnog suzakonodavca u području poljoprivrede.

Međutim, s novim Ugovorom javljaju se problemi u tumačenju zbog uvođenja iznimaka od redovnog postupka u korist Vijeća. Naime, u pogledu pravila tržišnog natjecanja, člankom 42. drugim podstavkom predviđa se da „Vijeće na prijedlog Komisije može odobriti dodjelu potpora: a) za zaštitu poduzetnika koji su zbog strukturnih ili prirodnih uvjeta u nepovoljnijem položaju, b) u okviru programâ gospodarskog razvoja”. Nadalje, u članku 43. stavku 3. navodi se da „Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja”. Zbog nepostojanja jasnog razgraničenja zakonodavnih ovlasti Europskog parlamenta i Vijeća u području poljoprivrede, tijekom pregovora o ZPP-u nakon 2013. došlo je do pravnih i političkih problema. Europski parlament stalno je odbacivao opća provedbena ograničenja u korist Vijeća, koja bi mogla uvjetovati ili čak učiniti besmislenim njegovo pravo suodlučivanja stečeno novim Ugovorom, posebno u kontekstu temeljnih reformi ZPP-a čiji su ključni elementi utvrđivanje potpora, cijena i kvota. Međutim, Vijeće je odbilo svako ograničenje ovlasti priznatih člankom 43. stavkom 3. u okviru nove zajedničke organizacije tržišta (Uredba (EU) br. 1308/2013, SL L 347, 20.12.2013. i Uredba (EU) br. 1370/2013, SL L 346, 20.12.2013.), kao i za određivanje postotaka smanjenja izravnih potpora u okviru financijske discipline (članak 26. Uredbe (EU) br. 1306/2013, SL L 347, 20.12.2013.). U tom je kontekstu Parlament bio primoran prihvatiti iznimku kako ne bi blokirao donošenje novog ZPP-a (Rezolucija P7_TA(2013)0492 od 20. studenog 2013.; SL C 436, 24.11.2016., str. 274.) Osim toga, u završnoj deklaraciji Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije priznaje se da postignuti dogovor ne isključuje daljnje reforme ZPP-a niti sprečava moguće pravne postupke.

Moglo se stoga predvidjeti da će se međuinstitucionalna rasprava o području primjene članka 43. stavka 3. nastaviti na Sudu Europske unije. To se i dogodilo sa zahtjevima koje su podnijeli Europski parlament i Komisija, a kojima se traži poništenje dvaju akata utemeljenih na članku 43. stavku 3. UFEU-a, koji se odnose na zajedničku ribarstvenu politiku: Odluke Vijeća o dodjeli ribolovnih mogućnosti u vodama Europske unije (predmeti C-103/12 i C-165165/12) i Uredbe Vijeća o donošenju dugoročnog plana za stokove bakalara (predmeti C-124/13 i C-125/13). Iz Odluka Suda od 26. studenoga 2014. i 1. prosinca 2015. proizlazi da se mjere koje podrazumijevaju politički izbor na koji pravo ima samo zakonodavac Unije, zbog svojeg karaktera potrebnog za ostvarivanje ciljeva zajedničke poljoprivredne i ribarstvene politike, moraju temeljiti na članku 43. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. No Odlukom suda o predmetu C-113/14 od 7. rujna 2016. uspostavljeno je prošireno tumačenje pojma „utvrđivanje cijena” iz članka 43. stavka 3. UFEU-a koje uključuje referentne pragove interventnih cijena. S obzirom na to, članak 7. Uredbe (EU) br. 1308/2013 (Uredbe o ZOT-u) koji se temelji na članku 43. stavku 2. poništen je, a referentne pragove ponovno je usvojilo samo Vijeće. Slijedom tih odluka, u budućim reformama čiji je cilj prilagoditi mehanizme ZPP-a kako bi se lakše ostvarili zadani ciljevi morat će se razjasniti doseg postojećih pravnih osnova radi poštovanja ravnoteže među suzakonodavcima.

Nadalje, uvijek su postojale i druge instance koje su također sudjelovale u provedbi ZPP-a u okviru postupka nazvanog „komitologija” (postupak na razini odbora). Od 1961., kad su uspostavljene prve zajedničke organizacije tržišta (ZOT), osnovano je više odbora. Ugovorom iz Lisabona uvedena je razlika između „delegiranih akata” i „provedbenih akata”. Od tada je usvajanje delegiranih akata uređeno osnovnim zakonodavnim aktom, dok je usvajanje provedbenih akata podložno novom postupku ispitivanja ili savjetovanja na temelju Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 55, 28.2.2011., str. 13.). Većina nacrta provedbenih akata Komisije u području poljoprivrede podliježe postupcima ispitivanja u kojima Europski parlament i Vijeće imaju pravo nadzora.

Osim toga, stručne su organizacije EU-a u okviru savjetodavnih odbora posredstvom Odbora profesionalnih poljoprivrednih organizacija (COPA) i Opće konfederacije poljoprivrednih zadruga EU-a (COGECA) i dalje neizravno sudjelovale u europskom postupku donošenja odluka. Nedavno se područje savjetovanja proširilo jer su stvorene skupine za civilni dijalog kako bi se Komisiji pomoglo u primjeni ZPP-a.

ZPP – podijeljena nadležnost Unije i država članica

U UFEU-u priznaje se podijeljena nadležnost Unije i država članica u području poljoprivrede, što je u suprotnosti s općim mišljenjem struke i pravnih službi Komisije (SEC(92) 1990 od 27. listopada 1992.) koji su politiku u vezi s tržištem (prvi stup ZPP-a) dotad smatrali isključivom nadležnošću Unije. Novi članak 4. stavak 2. točka (d) UFEU-a utječe na zakonodavni rad u području poljoprivrede tako što u skladu s njime europske institucije primjenjuju načelo supsidijarnosti u područjima koja ne pripadaju isključivoj nadležnosti Unije (članak 5. stavak 3. i članak 12. Ugovora o Europskoj uniji (UEU)). U vezi s tim nacionalni parlamenti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije mogu uputiti obrazloženo mišljenje o usklađenosti nacrta zakonodavnih akata u području poljoprivrede s načelom supsidijarnosti. Nadalje, „sustav pojačane suradnje” uveden člankom 20. UEU-a sada se primjenjuje i na ZPP. U okviru tog sustava neke države članice (u ovom slučaju najmanje njih devet) mogu donijeti međusobnu odluku o preuzimanju dodatne obveze u području poljoprivrede jer je ZPP sve fleksibilniji u pogledu primjene zajedničkih mehanizama.